Norges institusjon for menneskerettigheter NIM ga 5 juli 2019 sitt høringssvar til ny barnevernslov. NIM refser både departementet og Oslo Met for dårlig fundamenterte forslag og tar med at det er totalt 26 saker som er tatt til behandling i EMD. Her har NIM snudd på en femøring og fått med de siste 16 sakene som ble tatt til behandling i begynnelsen av juli 2019. Videre forventer NIM at departementet i sitt endelige lovforslag tar hensyn til utfallet av de 26 sakene, slik at norsk lov i størst mulig grad er i samsvar med EMDs praksis.
NIM høringssvar til ny barnevernslov.
Innledning
NIM har i dag avgitt høringsuttalelse til forslaget til ny barnevernslov. Med bakgrunn i at Den europeiske menneskerettsdomstolen har tatt inn til behandling et historisk høyt antall norske barnevernssaker, savner NIM en grundigere redegjørelse i høringsbrevet for de menneskerettslige rammene for barnevernets tiltak.
NIMs forslag og anbefaling til departementet
2. Generelt om behandlingen av menneskerettslige spørsmål
2.1. Innledning
Barnevern er et komplekst fagfelt, som også reiser en rekke menneskerettslige problemstillinger som kan utledes både av Grunnloven, Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FNs barnekonvensjon.
De siste årene er et historisk høyt antall norske barnevernssaker tatt inn til behandling i Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). I tillegg har norsk barnevern fått stor oppmerksomhet i internasjonale rapporteringer de siste årene, blant annet i FNs barnekomité og senest i FNs Universal Periodic Review (UPR). Det er derfor av stor betydning at departementet i forslaget til ny barnevernslov på en synlig, god og grundig måte vurderer de konkrete lovforslagene opp mot Norges samlede menneskerettslige forpliktelser.
I dette kapittelet gir vi noen overordnede synspunkter på behandlingen av
menneskerettighetene i høringsbrevet.
2.3. Den europeiske menneskerettskonvensjon
Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) er kun omtalt i et lite avsnitt i høringsbrevets kapittel 3.
Slik NIM ser det er det helt naturlig at barnevernsloven tar utgangspunkt i barna og deres rettigheter og behov, og FNs barnekonvensjon blir derfor det naturlige utgangpunktet for arbeidet på dette feltet. Samtidig er det viktig at norske myndigheter er åpne for at en del av kritikken barnevernet møter – berettiget eller ikke – er fra foreldre som har erfaring med barnevernet. Også disse har menneskerettigheter norske myndigheter er forpliktet til å respektere. Selv om barnevernets arbeid primært er å beskytte barn, dreier deres arbeid seg i praksis om å avveie kryssende menneskerettigheter mot hverandre – barnas rett til et liv uten vold, overgrep og omsorgssvikt på den ene siden, og både barnas og foreldrenes rett til familieliv på den andre.6 Det er derfor viktig at barnevernet også har kunnskap om og bevissthet omkring at de nettopp balanserer disse kryssende rettighetene i sitt daglige virke.
De siste årene er 26 norske barnevernssaker tatt inn til behandling i EMD. Dette er et historisk høyt og oppsiktsvekkende antall saker. Til sammenlikning hadde EMD per utgangen av 2018 bare avsagt 47 dommer mot Norge totalt. EMD har ikke tidligere kommunisert så mange saker mot Norge om samme tema. Noen av disse er allerede avgjort, men det gjenstår fortsatt mange saker. En av disse er en svært prinsipiell storkammersak om adopsjon.
Ettersom 16 av sakene ble kommunisert i begynnelsen av juli 2019, har NIM ikke hatt anledning til å gjennomgå disse, og de nyeste sakene er derfor ikke reflektert i våre vurderinger i denne høringsuttalelsen.
Med dette bakteppet savner NIM en grundigere redegjørelse for de menneskerettslige rammene som kan utledes av EMK, både innledningsvis i kapittel 3 og underveis i departementets konkrete vurderinger og avveininger.
Også EMK er inkorporert i norsk rett med forrang fremfor nasjonal lovgiving.
Konvensjonens rettighetsbestemmelser utfyller eller begrenser derfor virkeområdet for barnevernsloven dersom denne ikke er i tråd med konvensjonens krav. Når det skal utarbeides en ny barnevernslov, er det derfor viktig at denne i størst mulig grad reflekterer de krav som følger av de menneskerettslige forpliktelsene. Det gjør loven mer tilgjengelig enn om den må tolkes utvidende eller innskrenkende på bakgrunn av de menneskerettslige forpliktelsene.
EMK gjelder for alle mennesker, og gir derfor også rettigheter til barn selv om dette ikke er en særskilt konvensjon for barn. I tillegg til at barn har et konvensjonsvernet familieliv etter EMK artikkel 8, oppstiller konvensjonen også en positiv plikt for staten til å sikre at barn ikke utsettes for vold, overgrep og omsorgssvikt. I EMDs rikholdige praksis er det utpenslet en forholdsvis streng sikringsplikt når det gjelder sårbare grupper, som for eksempel barn.
3.1. Barnets beste
NIM har fått innspill om at det i praksis i enkelte saker tas forholdsvis tidlig stilling til om en omsorgsovertakelse er en såkalt «oppvekstplassering», og at dette i realiteten innebærer en liten sannsynlighet for at foreldrene noen gang vil kunne komme i posisjon til å få tilbake omsorgen for barnet. NIM er ikke kjent med om dette er vanlig praksis, eller om en (eventuell) slik praksis kun knytter seg til svært alvorlige saker hvor det er svært stor sannsynlighet for at foreldrene i de nærmeste årene ikke vil være i stand til å ta vare på barnet. NIM bemerker likevel at en slik praksis bør vurderes opp mot
tilbakeføringshensynet.
Slik NIM ser det er det, er det derfor viktig at både lovens ordlyd og forarbeider på en god måte gjenspeiler EMDs terskler for inngrep, nettopp for å kunne opprettholde den sterke vektingen av hensynet til barnets beste
-NIM anbefaler at departementet
• synliggjør retten til familieliv i en av de innledende bestemmelsene i lovforslaget, slik Barnevernlovutvalget foreslo.
Departementet foreslår en ny overordnet bestemmelse om barnets beste i lovforslagets kapittel.
3.3. Barns medvirkning – retten til å bli hørt
NIM vil likevel peke på at det ikke er tilstrekkelig med et godt regelverk. Flere utredninger viser at barns rett til medvirkning ikke ivaretas godt nok i praksis. Et eksempel på dette er NOU 2017:12 Svikt og svik, hvor utvalget fant en rekke eksempler på at tjenestene ikke snakket med barna eller at de ble snakket med på en utrygg måte. Rapporten fra Helsetilsynet Det å reise vasker øynene, viste videre svakheter knyttet til samtaler med barn i forbindelse med hjelpetiltak. Helsetilsynet påpekte at selv om barneverntjenesten i stor grad gjennomførte samtaler med barna i tiltaksfasen, var det mange av samtalene som i liten grad dreide seg om de temaene barneverntjenesten var bekymret for. Mange av samtalene ble beskrevet som typiske hverdagslivssamtaler om løst og fast, og i en overvekt av sakene ble barnet ikke snakket med om hva det tenkte om egen situasjon og om hvordan barnevernet kunne hjelpe.35 Dette er alvorlig, og gjør etter NIMs syn barns rett til medvirkning i disse sakene illusorisk. Det ble også avdekket svakheter i samtalene med barna på akuttstadiet og i forbindelse med omsorgsovertakelse
NIM anbefaler at departementet
• sikrer at barnevernsansatte over hele landet har god kompetanse til å
gjennomføre gode og trygge samtaler med barn
3.4. Minste inngreps prinsipp
Anbefaling:
• NIM anbefaler at minste inngreps prinsipp blir lovfestet i barnevernsloven
kapittel 1, slik Barnevernlovutvalget foreslo i NOU 2016:16 Ny barnevernslov.
3.5. Barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn
NIM anbefaler at
• departementet tar inn «etnisitet» i oppramsingen av momenter barnevernet i sitt arbeid skal ta særlig hensyn til i lovforslaget § 1-9
4.1. Pålegg om hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn
NIM anbefaler at departementet:
• vurderer om hjemmelen for å pålegge hjelpetiltak i senter for foreldre og barn, jf. lovforslagets § 3-4 første ledd jf. tredje ledd, er i samsvar med
menneskerettighetene før lovforslaget fremmes for Stortinget.
4.2. Pålegg om utredning i sentre for foreldre og barn
NIM anbefaler at:
• departementet utreder de menneskerettslige skrankene for pålegg om
utredning i senter for foreldre og barn dersom en slik lovhjemmel innføres
• vilkårene i en eventuell lovhjemmel for pålegg om utredning i senter for
foreldre og barn reflekterer de menneskerettslige skrankene for et slikt inngrep i retten til familieliv
5. Lovens kapittel 4 – midlertidig omsorgsovertakelse i en akuttsituasjon
Departementet foreslår videre at dersom de materielle vilkårene i bestemmelsen er tilstede, skal kompetent myndighet treffe akuttvedtak om midlertidig å overta omsorgen.
Bestemmelsen omfatter også nyfødte barn som foreldrene enda ikke har tatt med seg hjem fra fødselen. (Se særskilt om akuttplassering og omsorgsovertakelse av nyfødte barn i kap. 6.1 under.) Dette innebærer en endring fra gjeldende barnevernlov § 4-6 annet ledd og § 4-8 første ledd jf. § 4-8 annet ledd annet punktum, som begge er «kan»-bestemmelser. Det er også en endring fra Barnevernlovutvalgets forslag, som ikke foreslo noen endring i gjeldende rett på dette punktet.
Begrunnelsen for å omgjøre bestemmelsen fra en «kan» til en «skal»-bestemmelse er svært sparsom. Departementet henviser kun til at det legges til grunn «at de som er gitt myndighet og kompetanse til å fatte et slikt vedtak også har plikt til å fatte vedtak dersom vilkårene er oppfylt.»54 I særmerknadene til bestemmelsen er det presisert at «[e]ndringen fra «kan» til «skal» er ikke ment å innebære noen realitetsendring. Den som
er gitt myndighet og kompetanse til å fatte et slikt vedtak har også i dag plikt til å fatte vedtak dersom vilkårene er oppfylt.»
Anbefalinger:
– NIM støtter ikke forslaget til lovendring som gjør at lovutkastet § 4-2 blir en «skal»- bestemmelse, og foreslår at «skal» byttes ut med «kan».
– Dersom minste inngreps prinsipp ikke lovfestes i en generell innledende
bestemmelse i lovens kapittel 1, anbefaler NIM at dette prinsippet synliggjøres i lovforslaget § 4-2.
– Legalitetskontrollen av akuttvedtak bør synliggjøres i § 4-2.
6.1. Akuttplassering og omsorgsovertakelse av nyfødte
Det fremgår ikke av høringsbrevet at departementet har vurdert inngrepskriteriene for akuttvedtak og omsorgsovertakelse av nyfødte i lys av de menneskerettslige forpliktelsene. NIM anbefaler derfor at departementet i det videre lovarbeidet utreder de menneskerettslige forpliktelsene knyttet til akuttvedtak og omsorgsovertakelse av nyfødte, og vurderer lovforslagene i § 4-2 og § 5-1 for denne barnegruppen opp mot disse.
Kriteriene bør vurderes både i lys av relevant praksis fra EMD, og i lys av statenes positive forpliktelser til å sikre barn mot vold, overgrep og omsorgssvikt.
NIM anbefaler at:
• departementet i det videre lovarbeidet utreder de menneskerettslige
forpliktelsene knyttet til akuttvedtak og omsorgsovertakelse av nyfødte, og
vurderer lovforslagene om akuttvedtak og omsorgsovertakelse for denne
barnegruppen opp mot disse.
6.2. Valg av plasseringssted
«Departementet foreslår at det inntas en ikke-uttømmende oversikt over sentrale momenter som det skal tas hensyn til ved valg av plasseringssted, jf. lovutkastet § 5-3 tredje ledd. Det fremgår her at det blant annet skal legges vekt på barnets mening, barnets identitet og behov for omsorg i et stabilt miljø, behovet for kontinuitet i barnets oppdragelse og barnets religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn. Det skal også legges vekt på antatt varighet av plasseringen, barnets samvær og kontakt med foreldrene, søsken og andre personer barnet har en nær tilknytning til, samt at det alltid skal vurderes om noen i barnets nære familie eller nettverk kan velges som fosterhjem.»
«En annen beslektet problemstilling knyttet til fosterhjemsplasseringer, som ikke reflekteres i ordlyden i lovforslaget § 5-3 tredje ledd, er søskenplasseringer. Også søsken har et menneskerettslig vernet familieliv etter EMK artikkel 8, og plassering av søsken i ulike familier vil innebære et inngrep i dette familielivet. NIM viser i denne forbindelse også til at FNs barnekomité i sine avsluttende merknader til Norge i 2018 anbefalte norske myndigheter å sikre at søsken ikke skilles når de plasseres i fosterhjem.
NIM har forståelse for at rekrutteringsutfordringer kan være årsak til at søsken ofte ikke plasseres sammen i fosterhjem. NIM savner likevel en redegjørelse for og drøftelse av søskenplasseringer i høringsbrevet, og en synliggjøring i lovteksten av at man ved valg av plasseringssted også skal hensynta at søsken så vidt mulig skal plasseres i samme fosterhjem.»
NIM anbefaler at:
• «etnisitet» tas inn i oppramsingen av momenter det skal tas hensyn til ved valg av plasseringssted
• departementet utreder nærmere hvordan lovforslaget kan ivareta hensynet til å sikre at søsken så vidt mulig skal plasseres i samme fosterhjem
6.3. Adopsjon
I 2017 avsa EMD dom med skarp dissens i Strand Lobben v. Norge, hvor spørsmålet var om det var et brudd på en mors rett til familieliv at norske domstoler avsa dom hvor vilkårene for å tillate adopsjon mot morens vilje ble ansett oppfylt. Dommen er tatt inn til behandling i EMDs storkammer, og det ble avholdt muntlig høring i saken høsten 2018.
NIM antar at storkammeret vil avsi dom i saken før departementet fremmer forslaget til ny barnevernslov for Stortinget. Det er slik NIM ser det ikke holdepunkter for å tro at storkammeret vil endre de ovennevnte skrankene som er oppstilt i EMDs praksis når det gjelder adopsjon, slik at det vil bli behov for endringer i den foreslåtte lovbestemmelsen.
Dette kan likevel ikke utelukkes, og NIM legger til grunn at departementet revurderer om det er behov for justering i vilkårene for adopsjon når dom fra storkammeret foreligger.
Det er imidlertid ventet at storkammersaken kan gi andre viktige avklaringer. For det første om hvor langt EMD skal gå i å overprøve nasjonale myndigheters vurderinger i barnevernssaker, og for det andre at det vil bli gitt nærmere føringer for hva EMD legger i barnets beste-vurderingen i slike saker. Her var det stor uenighet mellom dommerne i sakens første runde. Mens flertallet mente at barnets beste var stabilitet i den faktiske omsorgssituasjonen, og at dette ble best ivaretatt gjennom adopsjon, la mindretallet stor vekt på det biologiske prinsipp og viktigheten av å bevare båndene mellom biologiske foreldre og barnet. Særlig når det gjelder sistnevnte, bør departementet derfor vurdere om det er behov for endringer i lov eller praksis i lys av storkammerdommen
NIM anbefaler at departementet:
• tydeliggjør i lovproposisjonen at vilkåret «særlige tungtveiende grunner» er
ment å samsvare med EMDs vilkår om at adopsjon kun kan tillates i
«exceptional cirmcumstances» og når det er motivert ut fra «an overriding
requirement pertaining to the child’s best interests»
• redegjør for de norske sakene som har vært – og fortsatt er – til behandling i EMD i lovproposisjonen til Stortinget
• fortløpende vurderer behov for justering i regelverk eller praksis i lys av utfallet av de tre gjenstående norske barnevernssakene i EMD som omhandler adopsjon.
7. Lovens kapittel 6 – Atferdstiltak m.m – særlig om dobbeltstraff
NIM anbefaler at departementet
• med utgangspunkt i A. og B. v. Norge bør foreta en nærmere vurdering av
adgangen til og behovet for parallellforfølgning som ordinære straffereaksjoner og tvangsplassering på institusjon kan innebære.
8. Lovens kapittel 7 – samvær og kontakt etter omsorgsovertakelse.
NIM anbefaler at:
• departementet i det videre lovarbeidet vurderer om lovforslaget som avskjærer all mulighet for klage for «andre personer som barnet har en nær tilknytning til» er i tråd med de prosessuelle garantiene som kan utledes av EMK artikkel 8
8.4. Særlig om fosterforeldres rett til samvær m.v
NIM anbefaler at departementet i det videre lovarbeidet:
• vurderer om det er behov for en lovregulering av fosterforeldres rett til å be om at det fastsettes samvær etter flytting eller gjenforening i lys av praksis fra EMD
• vurderer hvordan den norske rettstilstanden, hvor fosterforeldre i saker om
opphør av omsorgsovertakelse kun er gitt en uttalerett og uten muligheter for
klage, forholder seg til de prosessuelle garantiene som oppstilles i EMK artikkel 8.
8.5. Begrensinger i samvær
NIM anbefaler at:
• vilkåret om at nektelse av samvær krever «spesielle og sterke grunner» inntas i lovteksten
• departementet tydeliggjør i lovproposisjonen til Stortinget at dette vilkåret er ment å være i samsvar med EMDs krav om at samvær bare kan nektes i
eksepsjonelle tilfeller og bare hvis det er begrunnet i «an overriding
requirement pertaining to the childs best interest»
8.6. Andre begrensninger i kontakt
NIM anbefaler at:
• adgangen til å sette begrensninger i telefonkontakt mv. mellom barnet og
foreldre og søsken lovfestes
8.7. Heving av sperrefristen fra ett til to år
NIM kan imidlertid ikke se at departementet har foretatt en konkret vurdering av hvordan den foreslåtte nye ordningen med økt sperrefrist for fornyet prøving av samværsfastsettelsen forholder seg til de menneskerettslige forpliktelsene, slik departementet har gjort i relasjon til sperrefristen for fornyet prøving av omsorgsovertakelsen,134 og anbefaler at departementet foretar en slik vurdering i det videre lovarbeidet.
NIM anbefaler at departementet:
• foretar en vurdering av hvordan lovforslaget § 7-2 siste ledd forholder seg til de menneskerettslige forpliktelsene
9. Lovens kapittel 10 – barnevernsinstitusjoner -bruk av tvang mv.
NIM anbefaler at:
• forholdsmessighetskravet om streng nødvendighet bør eksplisitt inngå blant de alminnelige vilkårene for tvang.
Vi trenger ikke forandring av lovverket, lovene er bra som de er !
Vi trenger at lovene vi har blir fulgt av barnevernet og rettsvesen.
Vi trenger et vern av barn som har en annen innstilling til barnefamilier.
Vi trenger et vern som ser den biologiske tilknytnings viktigheter.
Vi trenger et vern av barn som er service innstilt og behjelpelig.
Vi trenger et vern av barn og familier som folket kan være stolt av.
Vi trenger et nytt kontrollverk som er overordnet vern av barns avgjørelser.
Vi trenger et vern av barn som kan bidra hjemme hos familiene på alle måter.